省联社改革背景

1、深化省联社改革的必要性

省联社改革一直是社会各界普遍关注的热点，也是省区农商行和农信社金融体系改革的难点。自2003年央行开展农信社改革试点后，省联社便担负起组织协调省内农村金融机构的重要职责。20多年来，省联社为辖区农信社在甩掉历史包袱、搭建系统平台等方面发挥了重要作用。但随着农信社改制进程的加快，省联社的问题也开始逐渐显现，迫切需要深化改革。省联社体制中目前存在的问题主要包括：

►管理体制与权责关系未理顺，权责利不统一

►定位不清、功能不足，难以适应新形势下管理与服务农信机构的现实需要

►辖内机构多、差异大，风险抵御能力弱，蕴藏金融稳定隐患

►客户群体数量多、分布散、规模小，运营管理成本高

►观念、技术、人才等存在短板，难以适应金融科技快速发展的新形势

此外，近年来部分农商行发起设立数量较多的村镇银行，在拓宽经营区域的同时，也集聚了一定风险。例如在河南、安徽等地的村镇银行违法案件，其相关风险已经传导至作为主发起行的农商行及省联社。

2、加快农村信用社改革化险新要求

党的十八大以来，农信社改革进入深水区，金融体制改革深化、金融业开放扩大和乡村振兴战略的实施为农信社发展提供了新的机遇，也提出了新的要求。

2019年1月29日，央行等五部委印发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出要积极探索省联社的改革路径，理顺农信社的管理体制，强调了农信社独立的法人地位、经营的独立性，淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。2019年12月，银保监会在《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》中再次要求，在保持县域法人地位总体稳定的前提下，因地制宜对农村信用联社和农村合作银行实施股份制改造。2020年初，银保监会发出深化农信社改革的文件，推动新一轮农信社改革。2021年10月，浙江省深化农村信用社改革试点实施方案获国务院批准同意。2022年1月，银保监会在工作会议上再次指出，要“一省一策”加快推进农信社改革，将“省联社改革”列为年度重点工作任务。12月，中国银行业协会发布的《全国农村中小银行机构行业发展报告（2022）》指出，深化省联社改革成为新一轮农村金融改革的重点，相关机构要按照因地制宜、“一省一策”、分类推进的原则，积极探索符合各地实际的改革模式。

此外，从2017年起，中央一号文件就连续提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制定省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”等要求，并在2023年的中央一号文件中，进一步强调“加快农村信用社改革化险，推动村镇银行结构性重组”的重要性。

3、各省加快推进改革进程

农信社改革是近年银行业改革的重点之一，省联社改革则已成为农信社改革的重中之重，近几年各省会已陆续按照“一省一策”的原则加快推进省联社改革工作。

2021年10月，浙江省深化农村信用社改革试点实施方案获国务院批准同意。2022年2月，银保监会批复同意筹建浙江农村商业联合银行股份有限公司，并于同年四月正式挂牌成立，标志着新一轮农信社改革进入实施阶段。

2022年，两家省联社改革方案接连公布，将分别组建联合银行和农商行，以理顺股权结构，完善公司治理，提升全省农信社体系健康度。

2023年，全国多省区在2023年度《政府工作报告》重点工作中都提到了深入推进农信社改革和防范化解金融风险，其中甘肃省明确提出有序推进高风险机构化险，稳妥推进农信社改革，组建甘肃农商联合银行；四川省明确深化农村信用社改革，以转变省农信联社职能为重点，积极申请组建省级农商银行，稳妥推进符合条件的地区组建市级统一法人农商银行；山西省明确在省联社基础上改制组建山西农村商业联合银行。

随着多个省份的改革方案逐一浮出水面，以省联社改革为重点的新一轮农信社改革已经按下了加速键。

深化省联社体制改革的四种常见模式

目前，对于省联社的改革方向主要集中在以下四种：

►成立统一法人的省级农商行

►改制为金融控股公司

►组建省农商联合银行

►改制为金融服务公司

1、省联社改革模式说明

统一法人模式

统一法人模式是通过向社会募集资本，将全省农信机构合并为统一法人，组建省级农村商业银行，原基层农信机构作为该农商行的分支机构。这一模式有助于实现资源的集中配置，提高整体农信体系的经营效率。从现实情况来看，采取统一法人模式成立省级农村商业银行为最早的改革方式，且随着近两年农信机构改革的推进，各省组建市级农商行的趋势也呈现加速态势，多地都有组建市级农商行的相关举措。

金融控股公司

金融控股公司模式是指由省国资委、国有企业等合格发起人成立省级金融控股公司，通过参股或控股辖内农信机构，对其进行管理，同时向辖内机构提供融资、清算等专业性服务。金融控股公司模式下，仍保留两级法人，省联社转变为省级金融控股公司，同时继续作为管理服务机构，各市级、县级农信机构仍保留各自独立法人地位，只有控股股东发生变化，形成以资本为纽带的股权关系。

联合银行

联合银行是通过辖内基层农信机构共同出资组建以股权为基础的、具备完善法人治理结构的兼顾经营、管理、服务职能的省级股份合作银行，改革成本较低。省联社改制为联合银行后，由“合作金融机构”转变为商业性金融机构，具有独立的企业法人资格，是以股权为基础，具备完善法人治理结构，兼顾经营、管理、服务职能的省级股份合作银行，其核心业务是为下辖的行社提供各类金融服务，包括资金、理财、金融科技等方面的支持性服务。

金融服务公司

金融服务公司模式指由辖内各农村信用社出资组建联合金融服务公司，省联社将退出行政管理，转型成为农信社及农商行提供战略咨询、产品研发、信息系统建设的供应平台。

2、改革模式分析对比

四种省联社改革模式的优势以及实施难点分析如下所示：

优势分析

实施难点分析

以风险管理方面为例，在统一法人改革模式下，省联社需积极协调各行社在统法前进行风险资产的有效剥离与处置，以降低整体不良率，提高资产质量，满足监管要求；同时对于统法后的农商行，需要从零搭建总行层面风险管理部，明确组织架构与职责分工，建立全面风险管理体系，在改革过程中可能存在以下重难点问题待解决：

►原省联社承担对下辖行社的行政管理职能，不具备总行层面风险管理部的职能属性，各行社组建独立的风险管理架构，省联社及各行社风险管理人员自上而下的风险管理经验存在不足，且风险管理项下专业人员储备有待增强。

►原省联社下辖行社的体量较小，在统法后机构体量将大规模增长，导致其对应的各项监管要求也相应提高。银保监会最新发布的《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》，依据表内外资产余额和境外债权债务余额将不同商业银行划分为三档，实施差异化监管。而统一法人后的农商行其规模将达到或接近第一档银行标准，也意味着银行将面临最为严格的监管监督与审查，即使对于有管理经验的银行，执行相关监管要求仍存在一定难度。因此，成立农商行后，银行需要基于监管办法开展差距分析，明确应落实的要求与实施事项安排，对全行风险管理体系进行整体搭建与优化，同时银行前、中、后台的风险管控机制与方法都需要对应进行更新与升级。

►原各行社的风险管理要求和水平不一，统一法人后需建立全行统一的风险管理政策与标准，并对于各行社的历史风险问题进行清查与处置。

►由于原各行社可开展的业务有限，在省级农商行体系下，银行可以整合全行资源，扩展业务类型与范围，增加市场参与度，但同时面临的风险情况也更为复杂，需要根据统法后各业务线的情况，开展风险识别与评估，明确风险偏好。

►在数据和系统方面，原各行社的系统化、自动化水平有限，统一法人后，农商行需要全面评估现有信息系统和数据的支撑情况，整合现有系统和数据并搭建起全行层面的系统体系，实现前、中、后台的系统化管理，满足风险管理系统与数据管理要求，支撑银行开展全行风险识别与评估、风险指标、风险监测、风险报告、风险计量等风险管理工作。

3、主要省份改革经验

在“一省一策”的监管导向下，已经披露方案的省份普遍选择了联合银行或者省级农商行统一法人模式。比如，浙江省、河南省等选择了联合银行的模式，四川省等则选择了成立省级农商行模式。

其中，浙江农商联合银行是在浙江省农村信用社联合社基础上组建，由浙江省内全部法人农信机构入股组成，注册资本50.25亿元，是具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构，是成员行的行业管理银行和联合服务银行。

河南省虽然也选择“联合银行”模式，但其改革路径是“自上而下逐级参股控股”，即由省政府出资，采取联合银行的方式改制组建河南农商联合银行，并由河南农商联合银行向18个省辖市农商银行参股注资，省辖市农商银行向辖内县域法人农信社参股注资，通过“自上而下逐级参股控股”形成“省控市、市控县”的三级管理架构。

四川省筹建省级农村商业银行，引导成渝地区村镇银行差异化特色化经营，稳妥推进四川农村信用社改革。从实践上看，四川省乐山市、巴中市两家市级统一法人农商行也相继在2022年12月正式成立。

广东省政府则采取的是构建“N个一部分”适度竞争格局，即形成多家脱离省联社系统的头部农商行分别管理一部分，省联社继续管理一部分的多银行集团的并存形式。2022年2月，东莞农商银行与普宁农商银行的管理权从广东省联社整体移交至东莞市政府，同时东莞市政府委托东莞农商银行协助管理普宁农商银行。

考虑到各省经济社会发展水平不一，农信体系的发展也存在较大差异，未来对于省联社的改革，还需各省根据实际情况，因地制宜的选定省联社的具体改革路径。

基于省联社改革安永提供的综合解决方案

2023年，省联社改革的持续推进，也在不断强调“完善省农村信用社联合社治理机制，稳妥化解风险”的改革目标。面对省联社改革的新机遇和新挑战，保持平稳过渡是重中之重。安永集结各领域资深专家，通过广泛深入的全方位综合解决方案，协助各省联社重点解决风险管理、资本管理等相关问题，助力省联社改革的平稳落地。

在省联社改革进程中，无论选择是建立新的改革模式，还是优化原有的省联社模式，其需要解决的主要问题都来源于农信社体制机制中的特性问题，如部分农信社资产质量下行压力较大，化解不良、防控风险面临严峻挑战等。

安永曾多次为省联社及领先农商行提供服务，深度理解省联社改革中的难点与亟待解决的问题，为协助银行重点解决资本管理与风险防控问题，提升银行的资本实力与抗风险能力。

1、风险管理

安永将基于农村中小银行的风险特征，以化解不良资产为首要目标，结合改革路径，协助搭建省联社的风险管理体系与治理机制，制定全面风险及各主要风险的建设规划方案，完善省联社的治理架构和实际履职能力，建立风险化解长效机制，维护系统整体稳定。

例如在省联社统一法人后，应从风险管理治理架构、各单一风险管理机制、风险偏好管理、风险管理工具和方法，以及相关系统建设等方面，建立自上而下、与农商行组织架构、业务规模、复杂程度相适应的全面风险管理体系。同时，应确保全行层面遵循统一的资本和风险管理标准，满足监管的相关要求，并通过识别、评估、监测、应对与控制、报告等统一的管理机制来控制各类风险。

此外，改革后的省联社是具备金融属性的独立法人，其资产规模和业务范围都将有所扩张，对于金融系统的影响较大，因此银行还将面对更为严格的监督与要求。例如，根据银保监会发布的《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》，对于表内外资产规模达到3000亿元的银行，要求其制定恢复与处置计划，以防范化解重大风险，维护金融稳定。

2、资本管理

在资本管理方面，随着省级农商行、农商联合银行等新模式的建立，新成立的银行将呈现子公司较多、资本规模较大的特点，在监管趋于严格的资本管理要求下，也将面临更大的挑战。在改革进程中，省联社应关注其规模所对应的资本监管要求，根据今年2月发布的《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》，银行资本监管应按照办法规定划分为三个档次，其中第一档银行的划分标准为：上年末并表口径调整后表内外资产余额5000亿元人民币（含）以上。安永将协助省联社进行资本整合，优化资本管理体系，以资本充足率为核心，结合银行性质与规模，为银行提供不同档次下的建设方案，确保银行资本满足监管的资本约束要求。

同时，安永将基于农商行、农信社的资本补充特点，协助制定省联社、县级法人机构间的资本管理方案，保障监管资本计量与资本约束要求的达标；协助省联社建立精细化资本管理体系，完善资本管理制度体系，建立资本规划与配置、资本监控与预警等管理机制，建设、优化资本管理信息系统等，为银行在资本管理领域提出多方位、全流程的优化建议。

除了以上提到的风险管理和资本管理，在省联社改革进程中，还应对财务管理、战略规划、合规管理、人力资源管理等方面的优化与变革进行关注，安永也将提供相应的咨询服务，助力省联社改革的平稳落地。

本文是为提供一般信息的用途所撰写，并非旨在成为可依赖的会计、税务、法律或其他专业意见。请向您的顾问获取具体意见。